[9] 其整体过程主要由两个层次理路构成，由第一层运动向第二层。

而在地方立法主体不断扩容以及地方利益日趋多元化的情况下，通过合宪性审查保证全国政令统一就显得尤为必要。而备案审查工作委员会专门承担公民审查建议的受理工作，并对涉及到合宪合法性问题统一进行审查研究。

载《南方都市报》2017年10月30日AA12版。加强宪法实施、维护宪法权威，不仅是学术界长久以来的殷殷期盼，同样是执政党所鼎力实现的政治诉求和法治目标。由备案审查工作机构承担合宪性审查，显然有利于统筹推进这两项工作。党的文件中第一次写入了合宪性审查这五个字，可谓字字千金。所以，现在的当务之急不是另起炉灶、破旧立新，而是立足于现有制度的完善和改造，充分挖掘和拓展备案审查的制度潜力以使其发挥合宪性审查的功效，并为以后此项工作的长足发展积累必要的经验和准备。

十八届四中全会决定明确要求：把所有规范性文件纳入备案审查范围，这为实现备案审查的全覆盖提供了依据。[31]这不仅使得这一机制的实效性颇受怀疑，也使得整个宪法监督制度的表现饱受争议。[14]法治程序主义要求，国家权力的制约与监督，不仅靠宪法的明确授权及其监督实施，更需要科学的程序立法体系进行具体保障。

[2]中共中央纪律监察委员会、中华人民共和国国家监察委法规室：《监察法释义》，中国方正出版社2018年版，第63页。[25] 参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉释义及适用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第51页。作者简介：段鸿斌，四川大学法学院宪法与行政法学博士研究生， 本文发表于《人大研究》2019年第2期 文章来源：中国宪政网 进入专题： 监察委员会 。监察委根据最终形成的处理意见，报本级党委和纪委同意后，再向常委会作出书面报告。

而对于不担任上述领导职务的常委会组成人员，他们作为人大代表是否接受监察委监察，监察法没有作出明确规定。[24]这要求监察工作专项报告的议题确定、报告审议表决、作出决议均是本级人大常委会或委员长（主任）会议集体作出决定。

监督法实施至今，全国人大常委会听取和审议专项工作报告后作出的决议共有4次。本条是关于监察委接受人大监督的规定，可以不同的法规范解释方法理解其涵义。[16]该条第2款各级人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告、组织执法检查的规定包含了法律规范的基本构成要件，授权人大常委会通过两种形式监督本级监察委工作。对公职人员进行廉政教育等抽象性监督，属于人大常委会专项工作监督的新内容。

专项工作的报告内容未突出专门性，主要是监察委改革情况和日常工作的全面介绍。与询问相比，专题询问的主题更加集中，监督更有针对性，推动有关方面改进工作的力度进一步加大。如果同时开展专题询问，则由分管副总理到会作报告。[21]杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社1999年版，第107页。

[4]全国人大常委会法工委国家法室：《监督法释义及实用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第24页。监察委首先接受本级党委领导和监督，监察委员会的领导体制和工作机制就是根据加强党的统一领导这一原则确定的。

目前，地方三级监察委已经全部成立并全面行使监察职权，本级人大常委会应依法听取和审议专项工作报告，但是，由于报告程序缺少统一立法规定，直接制约监督工作的正常开展，降低专项工作报告的监督实效。这一监督形式从提出到正式入法经历了一个过程。

国家监察立法体系有待完善，监察权运行的规范化、程序化尚需一个过程，尽管各级监察委已经全部成立，但不等于每个工作环节都有明确的法律依据。委员长会议或主任会议通过专题视察、专题调研、召开座谈会等方式了解监察委的专项工作开展情况，视察或调研的内容要与报告议题有关，直接服务于专项工作监督。所谓重大问题，包括监察体制改革推进情况、监察法实施中存在的问题、社会普遍关注的监察热点、监察机关维护人民群众切身利益等问题。（三）地方人大常委会听取和审议监察委专项工作报告的程序亟待规范 监察法实施后，地方基层监察委已经开始探索实践向本级人大常委会报告工作。[25]人大常委会监督遵循集体行权原则，可以保障委员和代表发表审意见时打消不必要的思想顾虑，积极履行监督职责。随着监察立法体系的不断健全，开展执法检查将会有的放矢，其监督实效才会有更完善的具体制度作保障。

监察法第十五条第1项明确规定，监察机关对人民代表大会及其常务委员会机关的公务员进行监察。[27] 参见秦前红：《国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象》，载《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2018年第6期。

[12]栗战书委员长指出，全国人大及其常委会要担负起宪法监督职责，加强对宪法法律实施情况的监督检查，加强对一府一委两院工作的监督，支持和督促各国家机关依照宪法法律履行职责。摘要:  各级人大常委会听取和审议本级监察委员会专项工作报告需要具体的监督程序作为实施条件。

[26] 人大常委会领导人员一般指主任、副主任、秘书长和副秘书长，除作为人大代表履职外，在常委会中还依法行使其他领导和管理职权，他们属于接受监察的人员范围。专责机关不仅强调监察委的专业化特征、专门性职责，更加突出强调了监察委的责任，行使监察权不仅仅是监察委的职权，更重要的是职责和使命担当。

[33] 其中两个决议是六五与七五普法决议，国务院在决议执行届满后分别报告了决议的执行情况。常委会组成人员对监察委专项工作提出审议意见，是特定的职务行为而非代表个人观点。因此，听取和审议专项工作报告是人大常委会今后一个时期监督本级监察委工作的一条重要途径。由于没有法定程序规范，听取和审议报告的途径与形式并不统一。

[32] 中纪轩：《深化国家监察体制改革，健全党和国家监督体系》，载《求是》2018年第9期。监督法第七条规定，各级人大常委会行使监督职权的情况，向社会公开，监察法第五十四条规定，监察机关应当依法公开监察工作信息，向社会公开听取和审议监察委专项工作报告情况是监督机关和报告机关执行法律条款的强制性义务。

[13]监察委接受包括本级人大及其常委会在内的各方面监督，不会因为受到必要的监督制约而降低监察权威和监察效率，只会因为有效的监督制约而形成更加强大的社会公信力，从而更具权威、更有效率。下级监察委在工作和业务中还同时接受上级监察委领导，查办职务犯罪以上级监察委领导为主。

但是，监督法关于专项工作报告的监督程序及其实践经验，只适用于一府两院，不能照搬到听取和审议监察委专项工作报告中。首先，监察委作为行使监察职能的专责机关，专项工作报告始终要围绕并体现这种特殊属性。

这一原则性授权规范需要构建完整的监督程序作为实施条件。[3]并且，监察委与纪委在监督对象、工作要求、工作方式等方面存在深度交叉，人大常委会听取和审议专项工作报告中涉及对党内公职人员监督的，需注意与党纪监督的衔接，对监察委专项工作报告中的重大问题应通过人大常委会党组向本级党委汇报。最后，对常委会领导人员廉洁情况与道德操守，以及调查职务违法和职务犯罪情况的监察不宜作为专项工作报告的内容。规则产生了程序，程序是支撑规则正确性与有效性的必要构建，并证明规则自身道德性。

合理的程序设定是保证权力正确运行和实现现代国家治理的必要条件，严格遵循既定程序有助于改革沿着既定的目标前行而不至于偏离方向。立法机关制定监督法时不一定预见将来会设立监察委这一新的国家机构。

[34]参见：《全国人大常委会有关负责人谈〈关于改进完善专题询问工作的若干意见〉》，载2015年4月10日《人民日报》。本文在分析监察权属性和监察委工作特性的基础上，提出人大常委会听取和审议本级监察委员会（以下称监察委）专项工作报告监督程序的法理基础、实体立法规范要求与具体监督程序，及其与本级党委纪委相关监督的协调衔接机制。

监察委依法对公职人员的思想政治、理想信念和道德操守等开展教育和监督，本级人大常委会对此的监督主要靠整体评价，不同于对监察委履行调查、处置职责情况等有明确标准的行为进行监督。常委会组成人员和人大代表可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问。